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试论晚清漕运官制变革

2015/3/7 13:32:45    作者:倪玉平    阅读:3673    评论:0

    晚清是传统政治制度面临全新挑战并从中滋生变革的重要时期。在此过程中,传统政治制度所遭遇的外部压力,所发生的蜕变,以及如何适应新的局面,都是值得研究的重要问题。清承明制,河运漕粮,但自中叶后,因自然条件和社会条件的变化,原有的漕运体制难以维系。道咸以降,海运逐步成为漕粮运输的主要方式。随着漕粮海运的进行,原来维持河运的体制失去了赖以存在的合理性和合法性,逐步走向崩溃,并导致诸多变化。这种变化,既受漕粮海运的推动,又反对来巩固了漕粮海运的地位。本文拟以此为例,简单探讨晚清政治制度变革的一些特点。
    一、裁撤漕运总督
    为顺利运漕,清初设置了一套完备而庞大的漕运官制:漕运总督驻淮安,统领漕政,凡收粮起运,过淮抵通,“皆以时稽核催趱,综其政令”;各省粮道,监督漕粮征收和起运;征收漕粮由州县官员负责;河道总督和各省督抚负责催攒漕船;漕粮抵京通,又设仓场侍郎、坐粮厅、大通桥监督等官员;具体的漕运事务,则由数量庞大的运丁来承担。
    漕运总督在原有河运体制中督促不力,早就有人指出来。咸丰元年七月初四日,陈若木给冯桂芬写信,主张撤裁总漕,漕标改归绿营,通仓则仿海运之例,专派钦差大臣监收,他认为,如此一来,勒索与帮费自然减少,浮收也会随之而变轻,“若能裁去一总漕,加派一钦差,其余悉照嘉庆年间旧章,而漕无起色,民不稍苏,我不信也”。同治元年二月,工部尚书王庆云奏称,江苏省江北各属,原归江宁布政司管辖,自咸丰十年失陷,“诸事难以应手”;同时,因河运未行,漕运总督公事无多,他主张改漕运总督为江北巡抚,移驻江北适中之地,统管江北事宜,改漕标为抚标,“俟苏常克复,仍复旧制”。朝廷认为,王庆云之奏章,“自系为因时制宜起见”,命曾国藩等人议复。不久,镇江军情紧急,清廷特命江苏巡抚李鸿章前往救援,而镇江地处江苏中部,于淮扬、苏常及南京等处均可联络,军务与地方事务也可管理,故曾国藩奏称:安庆克复后,水路得以畅通,用轮船递送文书,往返不过旬日,“声息不隔,呼应尤灵”,将王庆云之议否决。
    随着江浙漕粮海运的进行和湖广等省河运漕粮的停止,太平天国期间,漕运总督更多的精力是参加镇压起义。比如咸丰十一年十月,漕运总督在清江与太平军相遇,“行至河下地方与贼接仗,……割取首级三十七颗”,第二天再次接战,“连开大炮,轰毙马贼十数名,步贼数十名”。同治五年,捻军张宗禹冒充清军偷渡运河,“幸漕帅亲驻率众,早将该处安兵设炮台,补以练丁,又于成子河防厚集兵力,以资扼御,是以该逆屡扑屡却,颇有斩获”。而漕运总督邵灿在捻军纵横江北之时,“力筹妨剿,屡遏寇氛,地方赖以保全”,逝世后,他还缘此而进入江南名宦祠。漕运总督如此大规模地参预军事活动,在清朝历史上却是绝无仅有的,并在事实上成为对漕运体制的一种改良。
    尽管如此,漕运总督原有职守的无所事事,确也是事实,故主张将其裁撤的呼声渐高。光绪二十四年,以康有为为代表的维新派人士开始在政坛上崭露头角,力主废除漕运总督。康有为认为:“中国政治之失固多,而未有若漕运之甚者矣”。当此上下交困之时,尤不应以有用之巨款,销于无用之地,所以应该立即“停废漕运,尽裁漕官,其所卫官兵,或改充巡警或改充屯田”。在他的影响下,光绪帝颁布了对漕运制度进行清查的文书,废除全部漕运机构,相关人士均交各省处理。但是,随着慈禧太后的掌权,所有漕运机构都得到了重建。
    光绪二十八年,漕运总督陈夔龙以退为进,主动请裁:“自军兴以后,丁运停止,河督裁汰,前漕臣遵旨移驻清江,督兵防剿管河运,至今因之。”虽然防护河工亦属重要,“究与本缺名实不甚相符”,所以向朝廷请示裁撤。不过,当时政务处会同吏部议奏时表示,“漕督之设,原不专为治漕,现河道总督既裁,湖堤各工均归漕督经理,此时应请暂缓裁撤”。
    两年后,又有张謇建议徐州建省。张謇认为,徐州建省有“二便四要”,“海运通,铁路即达,输挽不绝,漕督可裁,未尽事宜,以徐州巡抚兼之,原有厘金协饷、苇荡所入,以养标兵,一转移间,亦可资挹注。”御史周树模也奏请裁撤漕运总督,他称:“与其仍留漕督徒拥虚名,不如径设巡抚有裨实用”。政务处在议复他们的意见时表示同意:“将漕运总督一缺即行裁撤,改为巡抚,仍驻清江,照江苏巡抚之例,名为江淮巡抚,与江苏巡抚分治,仍归两江总督兼辖,一切廉俸饷项衙署标营均仍其旧”。光绪三十年十二月二十二日,清廷发布上谕:“江北地方辽阔,宜有重镇,顺治年间改设漕运总督,原兼管巡抚事,现在河运全停,着即改为江淮巡抚,以符名实而资治理,即以原驻地方为行省,江宁布政使所属之江淮扬徐四府及通海两省直隶州全归管理,仍着两江总督兼辖,各专责成。”
    裁漕运总督而设立一江淮巡抚,从本质上讲并无太大差别,不久即招来反对呼声。翰林院侍读学士恽毓鼎将苏淮分不分省的调查意见进行上报,其中主张不必分省和立即撤掉江淮巡抚的共有74件,主张保留的只有7件;同时,两江总督周馥也上奏,“亦以分设行省不如改设提督为合宜”。经此波折,政务处决定,改淮扬镇总兵为江北提督,文武并用,节制徐州镇及江北防练各营,仍以淮扬海道兼按察使衔,而江淮巡抚一缺,“自可毋庸设立,旧有漕标官兵即作为提标”。
    二、相关官员之变更
    在清廷游离于是否裁撤漕运总督时,与漕粮体制关系极为密切的粮道及其它官员也开始纷纷裁撤。如湖北粮道改为施鹤兵备道,山东粮道则因为在任的粮道周开铭因病出缺而乘机裁减。到光绪三十三年,庆亲王奕匡等人在改定官制时,更明确提出,“督粮道或粮储道、粮道,除江苏、浙江两省督运应留外,其余应由各直省督抚酌量裁并以归一律”。
    因为此时正值“新政”时期,所以清廷还对相关的漕运体制进行了官制上的调整,在《财政部官制草案》之第八条,系与漕运相关,“漕仓司所掌事务如左:一、直省解运漕粮本色事项;二、漕粮改折事项;三、京外各仓积储米谷事项;四、仓米支放事项;五、截漕及筹备赈款事项”。由此可见,他们所设计的方案,是将原来户部云南清吏司的工作纳入了仓场侍郎的职务范畴。
    河运总督与漕运息息相关。清承明制,于顺治元年1644年设河道总督,驻山东济宁,此为清代最早的河官。后经多次调整,最终确立北河、南河、东河三河道总督,其中北河由直隶总督兼管,南河由漕运总督兼管,东河则专任,称“河东河道总督”,与漕运总督同为正二品,并兼兵部侍郎右副都御史衔,与各省巡抚的品秩和兼衔相同。
    咸丰十年六月,因海运停止,河员无事,御史薛书堂主张裁汰河督,改设漕河总督。当时仓场侍郎宋晋表示支持,他说,漕督驻淮安,河督驻清江浦,相距仅30里,“而河臣所辖之区皆漕臣督运必由之地,南河现既无工,漕督亦因河运暂停,无所事事,似可裁并”。官省而地仍扼要,费节而事不多增。朝廷经讨论后认为,江南河道总督统辖3道20厅,官员数百,“官多阘冗,兵皆疲惰,虚费饷需,莫此为甚,所有江南河道总督一缺,着即截撤”。所有江北镇道以下各员,则“均着归漕运总督暂行节制”。
    至此,只有河东河道总督系专职,而自黄河改道以后,直隶、山东两省河工已归督抚管理,所以自同治元年,裁撤之声即不绝于耳。光绪二十七年(1901年),河督锡良主动上奏,“漕米改折,运河无事,河臣仅司堤岸,抚臣足可兼顾”。结果,朝廷顺水推舟,将河东河道一缺裁撤,关防收缴,规定一切水利事宜归河南巡抚兼办,并命令锡良将应行裁汰各员弁及兵丁分别综理。这样,河工系统至此全部转入督抚的管辖之下。
    在裁撤官员的同时,也曾出现过设立海运总督的提议。光绪六年十一月,内阁学士梅启照奏称:“近年江浙两省海运百万石,招商局与沙船分装,并无大员督押,设海上有事,在在堪虞,终非长策”。在这种情况下,不如添设海运总督,驻扎山东烟台,南联吴淞,北接大沽,“并须假以事权,令其节制沿海各省水师将弁,无事则督运,有事则调度,亦预备不虞之一道也”。对此,直隶总督李鸿章表示反对。他指出,多一衙门即多一重勒索,“如虑海上有事,固非宁设一大员所能为力,如令其节制沿海本师,则既有南北洋大臣及各省督抚,又有添设外海水师提督,又设漕督,未免号令纷歧”。两江总督刘坤一也表示,“海运于防务无涉,且已办有定章,诸臻妥善,无庸另设总督以滋烦扰”,此事就此搁浅。
    另外,江苏巡抚丁日昌也提议,在全国建立三支水师,江浙设于吴淞,鲁豫设于天津,闽粤设于南澳,各配轮船10条,艇船20条,“无事则承运漕粮,有事则首尾相应,明靖内奸,暗御外侮”,也就是说,他想建立类似寓运漕与御侮相结合的多功能部队。但是曾国藩表示反对,“此事造端宏大,经费不赀”。加之各省督抚意见不一,最终作罢。
    三、运丁制度消失
    运丁是河运漕粮官僚体制的基层人员,清廷以运丁为中心,形成了以漕船和屯地为特色的配套机制。其中,漕船保持6300只左右的水平,运丁65000余人,屯地700余万亩。随着漕粮海运的进行,这种依靠国家资助的制度失去存在的理由。在逐步解决漕船的基础上,清廷又开始着手处置运丁、屯田的问题。这两者互相依存:废除运丁,必然会停止屯田;废除了屯田,运丁也无从谈起。
    咸丰七年,清廷要求将河运漕船变卖,“近年江浙二省办理海运,湖广等省办理折色,所有停运军船,前经户部奏请,将年分较远者迅即变价”。尽管当时的实际情况是,“满号各船,在途则为舵水人等常川栖宿,在次则各船厂无力收买”,但清廷仍然规定,“军船除调赴江南平望屯兵塞口,或经遭风漂淌、板片无存,均毋庸议”,其余各船每船应返底料银51两,均要于“应给苫盖各款借拨军需项下,按数扣收”。
    七年年底,江苏上报:江苏直辖江安等31帮额设漕白船1812只,到咸丰三年(1853年),满号船只为879只,另有被太平军焚毁船13只,驻扎兵勇打毁船24只,风火事故船19只,均须豁免。没有满号及满号尚堪加修船则为100只。共有交费船879只,每船51两,共返银44829两;苏道403只,返银20553两,均在额征漕仓银两等项下扣抵。其它各省与江苏情况类似,因战争破坏,清查工作难以顺利进行。就连表现最为积极的漕运总督邵灿也抱怨:“推其故缘,各处军务未平,漕船多半散泊”。名册散失,“非委员按船查验,即开捏报盗卖之端”。此后,因太平天国起义的持续和漕粮海运主导地位的长期存在,使得漕船原额无法得到补充,最终因全部满号而被彻底清厘。
    在逐步解决漕船的基础上,清廷又开始着手处置屯田的问题。冯桂芬曾专门写文章进行分析,指出旧制以卫领军,以屯养军,以军出运,因名实不符,以不文不武之官,领不农不贾之民,天下冗员游手,莫甚于是。欲清漕务,首革卫弁运丁。同时,随着屯田的租赁与典卖,其性质已与民田融合,但在原有体制下,地方官员却无权干涉和管理。如能对屯田加以征税,尚不失为巨款。纵使将来恢复河运,也可采取招商民办方式完成。他建议,将江南、湖广、江西各卫裁撤,守备千总各官调营序补,废除屯丁册籍,尽数归官。
    清廷正是按冯桂芬设想的步骤行事。同治年间,两江总督李鸿章着手裁汰卫帮,将部分屯田租赋改归所在州县征收,使之逐渐与漕运体制脱离关系。屯田向民田转化,又反过来要求清廷加速成这一过程。光绪十二年(1886年),漕运总督吴元炳奏称,现有卫帮备弁人数太多,暂停分发。卫守备遗有8缺,候补之人却有69人,卫千总遗有4缺,候补乃至59人,有的职务还多年未获一缺。在僧多粥少的情况下,只得请将卫守备千总暂停分发3年,守御所千总亦请一体停止。二十四年(1898年)七月,侍讲学士瑞洵奏称,南漕改折,卫弁屯田宜一并裁并,改由地方官征租。接着,太常寺卿袁昶也上陈:“现在漕粮既归海运,卫所半属虚悬,若改卫为屯,征租充饷,于国用不无裨益。”
    二十七年(1901年),刘坤一与张之洞亦建议改屯田为民田。他们认为,若将屯田改归州县征收,则每年丰歉皆可查考。民间购买屯田,既享世业之利,又除运军编审之累,受益极多。更重要的是,若每亩酌加报效银2分,总计各省屯田25万余顷,岁可增银50万两。次年正月十七日,朝廷降谕:“急宜认真清查,改归丁粮,以昭核实而裕赋课。”屯丁、运军名目也一并删除,卫守备等官尽行裁撤。二月,陈夔龙上奏裁屯办法:屯田统归州县管理,如有盗卖私售,亦饬据实报明完纳正供,不究既往。
    刘坤一与张之洞进一步指出,有漕各省屯田,本为瞻运军而设,卫官一无所事,只知道向书吏索取年例陋规。近十年来,这些卫官为争利谋缺,讦讼滋闹之案甚多,“谬妄离奇,直不知官常为何事,不文不武,形同赘肬”。户部乘机规定:各省给丁屯租津贴月粮、口粮银米,概行停给,“漕折、漕项银两尽数解部”。屯田征收的租税,因各省的税率不尽相同,每处屯田的肥瘠程度也不同。如浙江的屯租数目,就是在“打折”基础上进行征收。
    此后,有屯各省相继遵令执行。清廷在改屯田为民田、纳税上租过程中,因田地面积、土地质量等问题,在具体清丈过程中遇到不少麻烦,往往导致清丈难以推行,“或偏听屯丁之言,倡为邀免之说”。在此过程中,还发生过屯丁抵制事件。光绪三十年(1904年),山东济宁、郓城等地民变,运丁“观望迁延,交价无几”。济宁州屯民则在正月十六日冲入州署闹事,观者如堵,以致“门窗碰翻,灯烛遗失,烧毁衣物”。不过,随着各省的相继清理,所有漕运屯田最终都转化为民田,河运漕粮的一项重要特征也就随之消失了。
    清代漕粮海运不仅是经济生活中的大事,也是政治生活中的大事。清代漕制的变革,是漕运由河运转变为海运后的必然结果。综上所述,因漕粮海运而导致清代漕运体制发生的变化,既是当时社会历史条件的产物,又反过来对当时的社会发展产生了深远影响。而且,在经历了这些改革之后,晚清的漕粮海运地位牢不可破,在中国历史上存在了数千年的河运体制,最终被彻底抛弃。从这种意义上说,清廷走上了一条“不归路”。
    另一方面,通过晚清漕运官制变革这个个案可以看出,旧有的传统制度既有顽强性的一面,又有灵活性的一面,尤其值得注意的是,这种灵活性的特点,都是基于它自身传统的改变而发生,却很少受到西方势力的影响,这或许又能给我们更多的启示。
End全文结束
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