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中国古代的税费改革浅说

2018-11-8 11:28:14    作者:张彩丽    阅读:110    评论:0

  在漫长的中国历史上,农民税费过重问题曾是历代政权更迭的主要导火线之一。费大于税、费重于税的现象可谓司空见惯。
    中国古代的行政性收费源头可以追溯到公元前11世纪的周代。夏商两代,政简人稀,国用节俭,没有在正税之外另行收费。到了周代,因“政府组织扩大,职务亦较多,设官分职治军”,财政支出随 之增加,赋贡两项正税已不足敷用,便在正税之外派征了“罚布”等10余种行政性收费,从而开启中国历史上行政性收费的先河。自古以来,行政性收费一直是五花八门,名目繁多,又因为缺乏规范和有效的监督,乱收费、滥收费的现象便相伴而生,从而成为中国古代社会的一种痼疾。到明代,全国的苛捐杂税已不下千种,农民怨声载道。即使在治理收费情况相对较好的“康乾盛世”,康熙帝也曾直言不讳:地方的“私派倍于官征,杂项浮于正额”。
    历史上乱收费现象的制度成因主要有以下几点:一是财权与事权不统一。最典型的是明清时期,当时实行高度集权的统收统支管理体制,一方面中央要求地方政府按时足额完成朝廷赋税任务,另一方面本应由中央财政包揽的事务却要地方政府负担支出,这就迫使地方政府不得不通过税外收费来弥补。二是地方势力的膨胀,迫使财权下移,诸侯自行控制地方税费大权,横征暴敛,为所欲为。典型例证是南宋王朝,其政权在兵荒马乱中建立起来,一直处于内忧外患之中,而蜀州、楚州、鄂州等地的割据势力膨胀,财权之重近乎独立。他们不但擅自截留国家正税,将应上缴税额及杂赋“留充瞻军”,而且任意派征各种杂费,“殚竭民力”。三是吏治腐败,无监督制约机制。典型例证是清朝初期一些地方以特殊需要为由,提出某些方面额外加征税费的要求,得到朝廷允许。口子一开,赋外之赋、差外之差、税外之税的现象越来越多,其中多数都是官员的生财之道。但在中国历史上,推行税费改革的仁人志士也代不乏人。这里且举三个影响大的案例略作分析。一是唐代后期杨炎推行的“两税法”。公元780年,唐德宗采用宰相杨炎的建议推行的“两税法”,可谓是首开中国改税之先河。两税法的主要内容包括五个方面:(1)以户为征收单位,按各户土地财产的多少,来确定应纳税额的多少。这是户税。(2)以公元799年垦田数字为依据,按田地多少征收田亩税。这是地税。(3)户税额度按居民户等高低来定,由地方政府按贫富差别将居民分作九个等级。征收户税时,责令税户折交绢布实物。地税是按亩纳米、麦,大约每亩纳米、麦5—9升。(4)商人无固定住所的,所在州县按其收入征收三十分之一的税。(5)每年的税,分夏秋两季征收,夏税不得过6月,秋税不得过11月。“两税法”归并了税目,把混乱繁杂的税种归并为户税和地税两种;集中了时间,一年分为夏秋两次;收费全部改为正税,一同并入两税之中。“两税法”改革在历史上影响深远。它改变了过去“科敛之名数百”及百姓“旬输月送无休息”的状况。中央统一控制了税费征收大权,强化了中央财政的集中性和控制力,抑制了地方为所欲为的乱收费和滥收费行为。改革后,唐朝中央年财政收入由1200万贯猛增到3000万贯以上。唐朝的兴盛在很大程度上得益于“两税法”政策。二是明代后期张居正推行的“一条鞭法”。1581年,内阁首辅张居正通令全国实行“一条鞭法”的新税制。明代的“一条鞭法”是继唐代“两税法”实施800年后又一次较大的税费改革。“一条鞭法”把各种徭役、田赋和各种杂费,并为田赋一种,以田亩为对象,一次征收。并将扰民最重的役并入田赋之中,征课的田赋一律折合成银两交纳。另外,税费统一改为交银后,不再由地方的“里长”、“粮长”办理征收管理,而由地方官吏直接征收后解缴国库。“一条鞭法”改革化繁为简、税费合一,达到了统一税制、省费便民、稳定社会生产力的作用,增加了明朝中央的财政收入,出现了“太仓所诸、足支八年,公私积诸、颇有盈余”的状况,加强了中央财政的集中统一,限制了地方政府越权收费和地方官吏巧取豪夺的腐败行为。三是清雍正时期推行的“摊丁入亩”。明末一条鞭法夭折之后,豪绅富家凭借权力逃避编丁,土地兼并加剧,无地农民苦于丁银负担,大量逃亡。于是一些地方进行丁银均入田赋中征收的税制改革,史称“随粮代丁”、“丁随田办”。公元1712年,清政府宣布“添丁不加银”,这就为“摊丁入亩”的实施提供了政策保证。至雍正年间,“摊丁入亩”开始大规模推广,从而改变了过去地丁并行的税制,简化了征税手续,放松了国家对农民的人身控制。尽管田赋重了,但免去了人头税。这对无地贫民而言,无疑带来了一丝福音。“摊丁入亩”改革取得了明显成效,到雍正末年,国家库存银两由康熙末年的800万两增加到6000多万两,同时也在一定程度上促进了中国手工业的发展。
    中国古代历史上影响最大的三次税费改革虽然发生在不同的历史时期,但有着惊人的相似之处。首先是改革的背景相似:大都是由于原有的财税体制弊病丛生,难以为继;收费名目繁多,数额巨大,管理失控;贪官污吏滥用职权,坐收坐支,中饱私囊,国家财政状况危机日深;农民不堪重负,破产逃亡。其次是改革内容相似,基本上是改费为税,统一税制,化繁为简,官收官解。第三是改革效果大体相似,既省费便民,规范了管理,扩大了税基,增加了中央财政收入,加强了中央财权的集中统一,又在一定程度上限制了地方政权越权收费和地方官吏巧立名目、强取豪夺的腐败行为,有利于整顿吏治,从而在一定程度上缓解了社会矛盾。然而,由于当时封建社会政治经济的局限性和法制的不健全,加上改革措施本身的一些不科学性和不完善,这三次税费改革最终都未能彻底解决乱收费和滥收费的问题,没有从根本上解决农民税赋过重的问题。
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